2022年4月1日，国务院国资委发布了《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其第五章第三十三条，“评价与追责”的内容中，最受关注的是关于“尽职合规免责清单”（以下简称“免责清单”）的规定，在此，笔者拟结合学习，谈谈自己的体会。
保障国有资产安全“违规”必须“追究”
2016年8月23日，国务院办公厅出台了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（简称《追究制度》），明确规定国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失，以及其他严重不良后果的，应当追究责任，且实行重大决策终身责任追究制度，它将国企经营管理有关人员“违规决策”的后果提到了前所未有的高度。
新一轮国企改革，涉及到国有资产监督管理部门“授权放权清单”诸方面，十八大以来，党中央一手抓深化国企改革，一手抓严格责任追究，在新的国有资本管控模式下，加强对国有资产的监督、防止国有资产流失更加重要。2015年年底，国务院发布了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号），要求完善国有资产监管重点，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制等制度；作为深化国企改革“1+N”系列文件之重要组成部分， 《追究制度》列举了九大方面（如果加上兜底条款就是十大方面）、共54种需要究责任的情形，体现了对“违规”必须“追究”的立法宗旨；2018年8月，国务院国资委又颁布了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（简称《实施办法》），进一步细化了《追究制度》。
笔者认为，虽然2018年被视为国企合规管理的元年，但是，实际上可以前移到党的十八大以后，一系列重磅文件、特别是《违规追究》的出台，将有利于企业有关领导决策规范性的提升、更好地遏制违规经营、盲目投资等痼疾。
深化国企改革“容错纠错”机制不能缺位
国企改革是一个不断探索、不断试错的过程，充满了风险与不确定性，随着“违规追究”的实施和深入推进，国企某些人“乱作为”的现象得到了有效控制，但是也催生出“不作为”的问题；出于对“问责泛化”的担忧，有些经营管理人员不敢放开手脚，因此，国企改革迫切需要一种激发内生动力的“催化剂”。
2016年政府工作报告中首次提出“健全激励机制和容错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”；党的十八届六中全会更明确提出，要“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。笔者搜索了一下，近年来不少省市都有“容错免责”的规定，目的是进一步调动“关键少数”大胆探索实践、改革担当的积极性，比如广东省人民政府《关于印发广东省深入推进资本要素市场化配置行动方案的通知》（粤府〔2021〕268号）中就明确提到，要支持国有创投机构合规实施股权激励和跟投，建立容错机制。
正是在这种情况下，《实施办法》在“坚持依法依规问责”的前提下，提出了要贯彻落实“三个区分开来”的重要要求，“坚持客观公正定责”，并在第四十条引入了“容错”的概念，其前提是经营管理有关人员在企业改革发展中所出现的失误，不属于有令不行、有禁不止、不当谋利、主观故意、独断专行等；这是国有资产监管部门关于“容错纠错”在具体操作层面所做出的回应。2020年7月，国务院办公厅发布了《关于提升大众创业万众创新示范基地带动作用，进一步促进改革稳就业强动能的实施意见》，提出“支持试点国有投资监管考评制度，建立可操作的创新创业容错机制”，中国企业改革与发展研究会副会长周放生进一步提出，国企改革应建立容错机制、并向基层放权，以消除领导干部在改革探索时的后顾之忧、助力国企改革的不断深化；因此，深化国企改革，“容错纠错”机制是不能缺位的。
“尽职合规免责清单”提升企业的合规管理水平
“容错纠错”在执行的过程中，始终存在着不同的看法，比如对该不该搞容错纠错机制，就有认识上的意见分歧；而相关文件中有些条款的规定又过于抽象，在具体适用时难以把握，主观判断的比重较高，为此，就必须要完善认定工具。
国务院国资委关于《做好2021年中央企业违规经营投资责任追究工作 强化国有资产监督》，是最早说到要研究制定“免责清单”的文件，它提出的“八项重点任务”之一，就包括要求监管企业做好经营投资尽职合规免责事项清单制定的工作，并表示国资委将在年底前研究制定中央企业经营投资尽职合规免责事项清单。2022年是国企合规管理强化年，在这个大背景下出台的《公开征求意见稿》，更是将之前形成的“容错”机制纳入到了合规建设的轨道，明确规定“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为，可以按照相关规定免于责任追究”。作为一种正向激励机制，“免责清单”的制定，为“容错纠错”提供了客观依据，明确违规责任范围、细化惩处标准，将极大地保障认定结果的公正性和准确性。
关于“尽职合规免责”的解释，有关部门的表述尽管不完全相同，但是，主要内容都是指经营管理有关人员在经营投资中，虽然造成了一定的资产损失或不良后果，但是经过核查未发现违规行为，且符合本公司“免责清单”中所列情形之一，可以免于责任追究。
归纳起来，“免责清单”有如下几个特点：
（一）它是一种支持性管理工具，通过建立管理台帐，对相关内容和流程进行细化、量化，突出全面提醒、细节提醒，使组织和个人对自己可做什么、不可做什么，应做什么、不应做什么，及违法违规的后果清清楚楚，更使相关人员不再担忧“问责泛化”的问题；
（二） “免责清单”的适用是有条件的，须结合相关人员的动机态度、行为的客观条件、是否符合法定程序、行为的性质及后果等，进行综合评价，最后由上级党委批准；
（三） “免责清单”是为了建立与健全容错纠错机制，宽容企业经营管理人员在经营投资中的偏差与失误，对清单中列明的事项要实行动态管理，相关部门将根据清单的执行情况及实施效果，进行相应的调整，以保障精准问责与合规免责相统一。
笔者同意这个观点：合规管理需要评价和追责、更需要尽职免责与合规激励。企业根据改革发展的实际情况，对免责事项实行清单管理，通过列示本企业经营投资活动、并明确客观因素的典型表现形式，严格规范免责标准，从而提升合规管理水平。 “清单”的适用，必须坚持四个基本原则：（一）事业为上、鼓励担当；（二）实事求是、客观公正；（三）依法依规、审慎稳妥；（四）容纠并举、违规必究。
笔者意见
第一、作为具体经营单位的各全资、控股子公司，应结合实际情况，尽快细化完善“免责清单”管理、运用、内部监督机制建设；在具备一定条件下，根据其业态的特点，探索制定差异化“免责清单”的可能性（当然不能突破集团公司的“免责清单”核心内容，并须经上级批准），为经营决策细划“合规”的范围，才能更好地管控、服务于本企业；
第二、可以参照检察机关的做法，增加第三方合规评价与合规管理体系认证，在“情形认定环节”，例如，某些重大的经营投资所产生的“偏差与失误”，由第三方专家出具书面合规评价报告，外部专家提供的专业意见，将有助于提高认定结论的准确性。
除此之外，要用好“免责清单”，企业还应该：
（一）充分发挥董事会的集体决策作用，现代企业法人治理的核心是董事会，董事会是董事的“集合体”，因此， 1、董事会要真正实现由形式董事会向实质董事会的转变；2、董事会职权落实之后，还必须有相应的机制保障其作用得到发挥；3、董事会决策须重点研判四性，即合法合规性、与出资人要求的一致性、与企业发展战略的契合性、风险与收益的综合平衡性；4、发挥好外部董事、特别是兼职外部董事的辅助监督作用；
（二）要制定与完善个性化的规章制度，“追究”的前置条件是国企有关经营管理人员“违规”经营投资，这里指的“规”既包括法律法规、也包括企业的规章制度，为此,要根据法律法规及国有资产管理的相关规定，完善《追究制度》及其它规范性文件中，所列举重点领域和关键环节的规章制度；关键性条款,要结合企业自身的特点及国有资产监管部门“授权放权”清单来制订；
（三）要把法律意见书作为重大经营投资决策必要条件，“免责清单”的适用是以相关事项，已经合法性审查为前提的，外聘律师、总法律顾问（合规专员）要深度参与经营管理，包括参加重大决策会议、为企业领导提供咨询意见、解剖业务模式、进行风险识别、会签其他部门文件及提出相关意见书等；合法、合规的决策,除了相应的程序保障之外,还要完善重大决策合法合规性审查机制，以确保不触碰到合规的底线。
国务院国资委负责人针对企业合规管理，多次强调，要把强化企业领导法治思维、合规意识作为首要任务；要带头落实管理制度，严格依法依规决策，将合法合规性审查作为必经前置程序，对违规行为“一票否决”。因此，无论是“违规追究”、“容错纠错”，还是“尽职合规免责”都是为了保障国有资产安全、及国有企业高质量发展，鼓励企业积极探索、勇于创新，企业应深入领会相关文件精神，结合本企业的特点、业态等，尽快完成外规内化，细化“免责清单”，才能用好相关政策、从而对相关人员起到激励与保护的作用。
汪翊，广东胜伦律师事务所专职律师，中国法学会会员、中国行为法学会企业治理研究会理事，广东省法学会法律风险管理研究会副会长、广东省律师协会合规与风控法律专业委员会副主任、广州仲裁委仲裁员、广州市律师协会合规与内控业务专业委员会副主任、广州国际商贸商事调解中心调解员、天河区人民法院特邀调解员、华南农业大学人文与法学学院兼职硕士生导师、入选中山市国资委外部董事专家库；曾任广州纺织工贸企业集团公司法务总监、副总法律顾问。专业领域：公司治理、股权投资、企业合规、国企改革、贸易风控、商事纠纷。