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《中央企业合规管理办法》的九个重要变化

发布日期:2022-04-15


202241日,国务院国资委发布了《中央企业合规管理办法(公开征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),共八章四十四条,该文生效之后,2018年颁行的《中央企业合规管理指引(试行)》(以下简称《试行》)将被废止。对照两份文件,可以发现它对不少内容,作了进一步的细化,还提出了一些新的要求。


在此,笔者结合近年来国资委出台的其它相关规定,提炼了九个重要变化,供大家参考。


关键词:党内法规、首席合规官、三道防线、全员合规、制度建设、运行机制、追责与考核、尽职合规免责


重要变化之一:增加党内法规及国际标准作为合规的要求


《征求意见稿》明确规定“本办法所称合规,是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、党内法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则、标准,以及企业章程、规章制度等要求”。将党内法规作为合规的要求,将使国企合规管理体系架构更加完善,工作内容也更加全面。


“国际标准”不仅是指类似ISO合规管理标准,还包括与生产经营相关的标准,这对企业合规风险的识别,提出了更多、更高的要求。


重要变化之二:强调了合规管理的导向性


《征求意见稿》关于“合规管理”,强调“以提升依法合规经营管理水平为导向”,具有一种统领全局的引领作用,与《试行》相比,“导向”的提出,显然对企业的合规建设提出了更高的标准,不仅仅要有效防控合规风险,更要保障深化改革、高质量发展,它是三年多来,合规建设实践的升级版。


重要变化之三:调整了合规管理体系建设的基本原则


《试行》中将“全面覆盖、强化责任、协同联动、客观独立”作为建立健全合规管理体系的基本原则,而《征求意见稿》确立的“基本原则”是“全面覆盖、客观公正、专业有效、实时精准”,虽然前后文的“基本原则”要求没有本质的区别,但是,仔细研读,还是略有不同。2018年是中国企业的合规元年,合规建设刚刚起步,国资委提出的四个“基本原则”是与之相适应的,经过这几年的合规建设,国企大合规体系基本建立、合规管理水平也得到了提高,企业合规建设就要向纵深发展,在此,“专业”与“精准”更加重要,合规管理只有深入业务领域、了解业务模式,才能够避免制度与实务“两张皮”的现象;“专业有效与实时精准”是合规制度落地的前提。


重要变化之四:对组织结构和职责做了重新定位


在组织与职责方面,《征求意见稿》的改变比较大,在结构上加上了党委(党组),而删掉了监事会,形成党委(党组)、董事会、经理层三个架构,对三者的职责定位与近年来国企改革文件,在大的原则上保持了一致,党委(党组):把方向、管大局、促落实;董事会:定战略、作决策、防风险;经理层:谋经营、抓落实、强管理。当然,由于公司法还在修订中,因此,业界对删除监事会职责,有不同的看法。


但是,《征求意见稿》结合国有独资公司规范董事会建设的成果,也对董事会职责做了更加的细化的表述,例如在“批准”前增加了“审议”二字,这就要求董事会在做出批准前,应召开会议进行审议;同时,还增加了董事会审议批准合规管理年度报告、根据有关规定和程序,决定聘任或者解聘首席合规官的职责。


关于经理层的职责,在原有的基础上,增加了对重大合规风险及时采取应对措施、指导、监督和评价各部门、各子企业合规管理工作,并负责提名首席合规官人选。


但是,对于第(八)条中作为兜底条款,笔者认为保留《试行》中“经董事会授权”的提法似更科学。


重要变化之五:确立了合规官的法律地位


2021318日,“企业合规师”正式进入《中华人民共和国职业分类大典》,与此相适应,《征求意见稿》确立了“合规官”的法律地位,规定中央企业设立首席合规官,由总法律顾问担任并对主要负责人负责,并对其管理职责做了六项要求,其中,第一项内容就是参与企业重大经营决策,提出合法合规性审核意见,笔者认为与《试行》相比,这是个硬性要求,因为合规必须切入到业务中,合规官若不参与重大经营决策,就不可能从源头上把好关。


这里,笔者注意到,《征求意见稿》还赋予了合规管理牵头部门,必要时可以对业务部门审核结果进行复审,对严重违反法律法规或企业规章制度的一票否决权,这一规定,既提高了牵头部门的地位,同时,也加重了它的责任。


重要变化之六:明确了各层级、各部门的职责


《试行》没有明确提出“三道防线”的概念,但是,在实务中有些企业已经在实施,大部分企业在部门责任划分方面都能够很好地执行,当然,也有个别企业存在部门之间的扯皮现象,此次《征求意见稿》以规范文件的形式,分为业务、牵头、监督三个层级,以“三道防线”理清了各层级、各部门应该承担的职责,明确了纪检监察、巡视等部门承担第三道防线的职能,业务部门责无旁贷地是“第一道防线”;合规管理部只是牵头部门,合规管理不只是合规管理部门的事,各个部门都要各司其职。


重要变化之七:提出了合员合规的要求与义务


防控合规风险,不单是企业高管与相关部门的职责,更是企业全体员工的义务,无数血的教训表明,只有全员强化合规意识,由“要我合规”自觉为“我要合规”,企业才能真正实现合规经营。20206月,国务院国资委发布了《关于对标世界一流管理提升行动的通知》提出,中央企业要“构建全面、全员、全过程、全体系和风险防控机制”,为此,《征求意见稿》专条规定了全员合规的责任,并设立违规行为记录制度,建立个人违规行为记录制度,根据其行为的性质、发生的次数、危害程度等,将违规作为个人年度考评、评优评先的依据。


重要变化之八:强调制度建设、健全运行机制


制度建设与运行机制都是《征求意见稿》新增的内容,它删掉了《试行》中十三、十四、十五条的相关规定,不再对“重点领域”、“重点环节”、“重点人员”的合规管理规定采取列举式,而是由企业在制度建设中予以明确,强调企业的自主性与建章立制的重要性,企业要 “制定合规管理基本制度,明确合规管理总体目标、机构职责、管理流程、考核监督、奖惩问责等”;“建立以基本制度、重点领域合规指南、操作手册等为主体的分级分类合规管理制度体系”,加强对本企业重点领域、重点环节、重点人员合规管理、及合规风险防范。


合规作为公司治理的一部分,除了制度以外,还应有相应的机制进行配套。《征求意见稿》第四章从风险识别预警、应对、合法合规性审查机制、问题整改、合规举报、合规报告、协同机制几个方面,建立、完善了合规运行的闭环机制。其中,合规管理与法律、内部控制、风险管理的协同运作机制的表述,是国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》中提出的要求,是落实“强内控、防风险、促合规”、“大合规、大风控、大法治”管控目标的具体措施。


关于“运行机制”有一个最大的亮点,就是设立了“合规举报”制度,任何人都可以通过举报电话、邮箱和信箱向首席合规官等举报违规问题,无疑,它将形成强大的威慑力,使违规者须三思而后行。


重要变化之九:制定企业尽职合规免责清单


《征求意见稿》关于“评价与追责”中,最受关注的是关于“尽职合规免责”的规定。2018年,国务院国资委出台了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》,在追责力度的不断加大、追责体系不断完善的同时,合规尽职免责,成为企业关注的迫切问题(注1),《试行》第二十一条中只有“问责”、“处罚”的规定,《征求意见稿》对此作了回应:制定岗位合规职责清单,完善违规行为追责问责机制、进一步明确违规责任范围,细化惩处标准,“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为,可以按照相关规定免于责任追究”。笔者认为,合规管理的目标不是要束缚企业的手脚,因此,企业在体系建设过程中思考、设计合规尽职免责机制,对于推动合规管理体系的发挥效用,将具有长远的意义。《征求意见稿》的表述,为下一步展开深入探讨,留下了空间。笔者建议可以参照检察机关的做法,增加第三方合规评价与合规管理体系认证,由第三方组织出具书面合规评价报告(注2)。


其实,《征求意见稿》变化之处远不止上述九个方面,如,建立健全合法合规性审查后评估机制、合规报告制度,特别是信息化建设问题,《试行》只有一条内容,而《征求意见稿》则做了专章规定,可见国务院国资委对信息化建设在合规管理中的作用高度重视。此外,关于海外投资经营行为的合规管理问题,《征求意见稿》在《试行》的基础上,做了更进一步的强化规定,限于篇幅,笔者就不展开分析了。


综上所述,国有企业合规管理是 “大合规”,其特点一是把企业经营管理过程中所有可能遇到的合规风险,都纳入到合规建设之中,二是将企业所有员工的行为都纳入合规管控范围,三是合规与监察、审计、法律、内控、风险管理等相关部门形成协同联动机制,《征求意见稿》涵盖了这三个方面的内容。


1:实务中有些地方国企已经先行先试,制订了《尽职合规免责事项清单》,《广州市市属企业合规管理指引(试行)》第二十七条,提出“建立容错免责制度,把是否依法合规作为免责认定的重要依据”;


2:据叶小忠先生介绍,目前国内外有四种企业合规免责模式(救济型免责、预防型免责、企业单独免责、企业和个人双重免责)。


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