经过近年来系列优化安排，最高人民法院（下称“最高院”）在民事诉讼程序繁简分流、完善四级法院审级职能定位的改革取得一定成果。2021年9月27日，最高院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号，下称《办法》），《办法》第四部分对现行民事、行政案件申请再审程序进行了重大改革，落实最高院将审判重心下移的安排，促使最高院更加聚焦于监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用等核心职能。其中对当事人向最高院申请再审的路径发布了新的指引，对律师在办理再审案件实务而言，需要重点关注第十一至第十三条。
一、当前民商事、行政案件向最高院申请再审发生了哪些变化？
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《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号） |
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第十一条 |
当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：
（一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；
（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。 当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政调解书申请再审的，应当向相关高级人民法院提出。 |
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第十二条 |
当事人根据本办法第十一条第一款第一项向最高人民法院申请再审的，除依法必须载明的事项外，应当在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，同时载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。
再审申请人提交的再审申请书不符合前款要求的，最高人民法院应当给予指导和释明，一次性全面告知其在十日内予以补正。再审申请人无正当理由逾期未予补正的，按撤回申请处理。 |
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第十三条 |
最高人民法院应当自收到民事、行政再审申请书之日起三十日内，决定由本院或者作出生效判决、裁定的高级人民法院审查。民事、行政申请再审案件符合下列情形之一的，最高人民法院可以决定由原审高级人民法院审查：
（一）案件可能存在基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求情形的；
（二）原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的。
最高人民法院决定将案件交原审高级人民法院审查的，应当在十日内将决定书、再审申请书和相关材料送原审高级人民法院立案庭，并书面通知再审申请人。 |
规范解读：现行法律对民事、行政再审案件规定的是向上一级人民法院申请，这一制度适用于全国四级法院，此前未有区分。此次《办法》着重区分了高院和最高院的职能定位，明确了对于高院作出的生效民事、行政裁判，以向原审高院申请再审为原则。第11条规定只有“认为法律适用有错误”和“原审经高院审委会讨论决定”两种例外情况下，才可以向最高院申请再审。第12条在前述规定的基础上，针对向最高院申请再审的特定情况，规定了再审申请书应当载明的两方面的内容：一是声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议；二是载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据。第13条规定了即便形式上属于向最高院申请再审的案件，最高院仍有权在审查时将认为存在事实、程序等问题和“法律适用错误但不具有法律适用指导意义的”的案件交原审高院审理。
此次《办法》对再审申请路径的改革透露出：若无《办法》规定的例外情形，向最高院申请再审的案件，需以放弃原审法院对案件审理中事实查明的异议权为前提，最高院审理的再审案件仅包含对法律适用部分有争议的案件。
律师实务：《办法》出台后不久，本所律师曾前往最高院第一巡回法庭立案庭就相关再审事宜咨询。根据最高院立案窗口轮值法官的口头答复，当事人向最高院申请再审，除了需在再审申请书中声明对原判决、裁定认定的基本事实、认定事实的主要证据、适用的诉讼程序没有异议，载明案件所涉法律适用问题的争议焦点、生效裁判适用法律存在错误的论证理由和依据外，同时需签署放弃事实查明部分异议权的文书。即便签署文书，若最高院在受理后发现案件争议实属事实查明的问题，仍会转交下级高院处理。
二、关于事实认定问题和法律适用问题之逻辑思考
实务中，当事人一般愿选择由最高院启动再审，原因在于：一方面，二审已由高院审理，再审法院仍为高院时，担心可能会对案件有先入为主的认识，而上一级法院会相对客观全面地审查。另一方面，当二审已经由高院审理时，当事人既然决定申请再审，说明对二审判决难以认同，希望案件得到更高级别法院的关注，从事实查明和法律适用两个方面全面纠错。而《办法》出台后，意味着在申请再审时，在将案件往最高院“送”和争取全面纠错间必须要有所取舍。
进而，也会使人产生疑惑？什么是法律适用问题？能否严格区分开事实认定问题和法律适用问题？举一个简单的例子，对于某一个待证事实的举证责任的分配问题，究竟是事实认定问题还是法律适用问题亦或两者实有交叉？事实上，现实中许多案件有相当多的法律问题本身与事实认定紧密相关，彼此很难严格区分。《办法》出台以后，不少专家学者、实务工作者对该问题有过讨论，也形成了不同的观点，有人认为法律适用问题就是指判决书中“本院认为”部分；有人认为就是日常理解中狭义的、纯粹的对某一具体的法律规范适用时产生的理解差异的问题。此外，《办法》还有许多需要经司法实务检验才能厘清的问题，例如，什么是第13条中“原判决、裁定适用法律可能存在错误，但不具有法律适用指导意义的”的问题？
应当说，《办法》实施的时间仅有三月余，目前根据《办法》申请再审的案件数量不多，可供参考的经验有限，因此司法实践也无法对此做更深入的解释与回答。我们理解，司法的本质是对纠纷给出一个结论，无法像自然科学一样得出唯一正确的答案，事实与价值之间的划分只具有相对的意义，因为客观的价值本身也构成一定的事实，而实体往往是充满争议的，不同人心中对实体正义的理解也有不一样的主观认知。
作为代理人，《办法》给我们带来的冲击是显然的，我们认为：
1.《办法》出台后增加了当事人向最高院申请再审的难度，代理人应当更加注重把握一审和二审的机会，更加尽职地为当事人争取权益，力争在高院二审就取得好的效果；
2.如遇二审结果不理想时，应充分解读二审说理。首先要对二审判决的“本院认为”部分“解刨麻雀”，力争找到法律适用的破绽，进而向上一级法院申请再审。其次，如二审判决认定事实的确有误，不得不在原审法院申请再审时，则需要在证据铺排上予以精心打磨，重新梳理证据，重新提炼法律事实。
